تهران اگرچه چند ماهی است شهردار جدیدی به خود می‌بیند، اما پیش از آن به مدت ۱۲ سال یک شهردار داشته است. ریاست بر نهادی که به گفته شهردار جدید با بحران‌های مختلفی از جمله بحران تامین مالی هزینه‌های شهر دست به گریبان است، آسان نیست ولی پرسش اصلی این است که ریشه مشکل از کجاست؟

 

منابع درآمدی

منابع درآمدی شهرداری‌ها بر اساس خاستگاه آنها به شیوه‌های مختلفی تقسیم‌بندی می‌شوند. شیوه‌ای که در این نوشته مورد استفاده قرار گرفته است تقسیم‌بندی منابع درآمدی شهرداری بر اساس معیار پایداری آنها در حال حاضر و ماندگاری اثرات آنها در آینده شهر است.

منابع پایدار درآمدی از قبیل مالیات بر املاک، درآمد و عوارض خدمات شهری قابلیت اتکای بالاتری دارند، بدین‌ نحو که شهرداری می‌تواند به میزان زیادی آنها را از آسیب‌های ناشی از چرخه‌های اقتصادی و رونق و رکود حفظ کند و همواره از حصول این درآمدها اطمینان داشته باشد. از سوی دیگر این منابع عموما خود حاصل توسعه شهری هستند و به همین دلیل با اهداف بینانسلی و آینده شهرها نیز در تعارض قرار نمی‌گیرند. برای مثال عوارض سالانه‌ای که تحت عنوان عوارض نوسازی شهری از شهروندان گرفته می‌شود یکی از این منابع پایدار به‌ شمار می‌رود که در مقابل خدمات شهرداری به شهروندان و به تناسب بهره‌مندی محلات از امکانات شهری از آنها اخذ می‌شود.

منابع ناپایدار اما روندی دیگر دارند. این درآمدها عموما از محل فروش دارایی‌های محدود شهر مانند زمین، باغ، خط آسمان و مانند آنها تامین می‌شوند. منابع ناپایدار درآمدی با منتفع کردن تعداد کمی از شهروندان، بهره‌مندی دیگران از خدمات شهری را کاهش می‌دهند.

در تهران در همه سال‌های پس از سال ۱۳۷۰، منابع ناپایدار منبع اصلی تامین مالی فعالیت‌های شهرداری بوده است. نمودار ۱ این روند را برای هشت سال‌ گذشته نشان می‌دهد.

 

همان‌گونه که در نمودار دیده می‌شود، در همه سال‌ها همواره نزدیک به سه‌‌چهارم منابع بودجه شهرداری‌ تهران از منابع ناپایدار تامین شده است. این عدد اگرچه در سال ۱۳۹۶ از سال ۱۳۸۹ کمتر است اما تفاوت آنها قابل ملاحظه نیست. بخش اصلی این منابع سرشار در شهر تهران همواره از ساختمان‌سازی تامین شده و فروش تراکم مازاد و تغییر کاربری اراضی سهم اصلی را در تامین منابع داشته‌اند. از یک سو این موارد سبب شده تراکم جمعیتی در شهر تهران بر خلاف برنامه‌هایی مانند طرح جامع شهر افزایش یابد، از سوی دیگر با افزایش تعداد شهروندان در محلات مختلف سرانه خدمات در اختیار آنها نیز کاهش یابد.

 

وابستگی به فعالیت‌های ساختمانی

این روند وابستگی نسبتا کامل منابع مالی شهرداری به فعالیت‌های ساختمانی در شهر تهران در نمودار ۲ نشان داده‌ شده است.

 

از منابع ناپایداری که مستقیما از فعالیت‌های ساختمانی در شهر تهران حاصل می‌شوند می‌توان به تغییر کاربری اراضی و فروش تراکم مازاد به عنوان منابع اصلی و نیز درآمدهای حاصل از پروانه‌های ساختمانی اشاره کرد.

در کنار این منابع، شهرداری تهران از صدور مجوز برای تخلف‌های ساختمانی مانند نداشتن پارکینگ، جلو آمدگی ساختمان‌ها و غیره نیز درآمد کسب می‌کند. منابعی که می‌توان آنها را در کنار فروش اموال شهرداری تهران، غیرمستقیم به فعالیت‌های ساختمانی در تهران وابسته دانست. چرا که اموال قابل فروش شهرداری نیز در این سال‌ها عمدتا شامل زمین و مسکن و واحدهایی بوده است که خود مشتریانی از میان ساختمان‌سازان داشته است.

این‌گونه منابع در درازمدت هزینه‌های زیادی را به شهرداری تحمیل خواهند کرد چراکه شهرداری همواره برای اجرای طرح‌های توسعه‌ای نیاز به خرید زمین و ساخت پارکینگ و مواردی از این دست خواهد داشت.

 

سایر منابع ناپایدار

گذشته از موارد پیش‌گفته، شهرداری تهران هرساله مقداری از منابع مورد نیاز خود را از طریق اخذ وام و انتشار اوراق قرضه و مشارکت (فروش دارایی‌های مالی) تامین می‌کند. این موارد نیز مانند موارد بالا ناپایدار هستند. چراکه عموما بازپرداخت آنها به منابع مشخصی متکی نبوده و شهروندان و ساکنان آینده تهران را برای پرداخت این هزینه‌ها تحت فشارهای مضاعفی قرار خواهند داد.

 

منابع پایدار

این منابع که باید مقبول‌ترین و رایج‌ترین شیوه تامین مالی شهر باشند عملا مهجورترین‌ها هستند. در همه این سال‌ها تقریبا کمتر از یک‌چهارم هزینه‌های شهر از این منابع تامین شده است. ضمن آنکه نباید از یاد برد در ترکیب خود این منابع نیز، بخش اصلی همواره از آن درآمدهایی بوده است که دولت جمع‌آوری کرده و به شهرداری تهران تحویل داده است. به عبارت دیگر شهرداری تهران به خودی خود توان اجرایی یا شاید اراده چندانی برای تامین منابع از شیوه‌های پایدار نداشته است.

 

واقعیت های موجود

۱- ساختار بودجه شهرداری تهران غیردموکراتیک است. بخش عمده شهروندان نقشی در تامین مالی شهر و تصمیم‌گیری‌های درآمد و هزینه آن ندارند و شهرداری عمده تعاملات خود را با تعداد اندکی شرکت ساختمانی و افراد اصطلاحاً «بساز و بفروش» انجام می‌دهد.

۲- سهم اندک منابع پایدار درآمدی سبب شده توسعه شهری به بهای بهره‌مندی عده‌ای اندک و زیان سایر شهروندان تمام شود. برای مثال اخذ مالیات از املاک شهری می‌تواند به تناسب قیمت‌ فروش و اجاره در سراسر شهر کمک کند و نیز اثرات بازتوزیعی در میان طبقات مختلف درآمدی داشته باشد. شهرداری اما برای اجرای چنین طرحی نیازمند داشتن پایگاه داده‌ای به‌روز از ارزش املاک شهری است. پایگاه داده‌ای که بتواند با انتشار عمومی اطلاعات اعتماد شهروندان را نیز برای مشارکت در چنین طرح‌هایی فراهم بیاورد.

۳- وضعیت موجود علاوه بر غیردموکراتیک بودن سبب افزایش فساد در اداره شهر نیز شده است. جلب مشارکت بیشتر مردم می‌تواند با افزایش نظارت‌های مردمی کاهش فساد را نیز به همراه بیاورد.

نمودار ۳ در زیر نشان می‌دهد که در شهرداری تهران هر سال چه میزان از منابع به صورت غیرنقدی تامین شده است. تامین غیرنقدی منابع یعنی شهرداری بخشی از هزینه‌های پروژه‌های شهری را از طریق واگذاری امتیازات شهری و مبادله با پیمانکاران شهری انجام می‌دهد. امری که بر غیرشفاف شدن فرایند بودجه‌ریزی در تهران دلالت دارد. و همچنین نشان می‌دهد که میان پیمانکاران پروژه‌های توسعه شهری در شهر تهران و سازندگان مسکن به عنوان اصلی‌ترین منابع تامین مالی شهر همپوشانی زیادی وجود دارد.

 

نمودار فوق نشان می‌دهد سهم منابع غیرنقدی از تامین مالی شهر در سال‌های مختلف از ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ اگرچه نوساناتی داشته است اما همواره یک‌سوم تا نیمی از منابع را تشکیل می‌داده‌است. به عبارت دیگر شهرداری در ازای بخش زیادی از طلب خود خدمات دریافت کرده است یا در ازای خدمات پیمانکاران به آنها امتیازاتی مانند تراکم مازاد فروخته است. این درهم تنیدگی سویه‌ای دیگر از طرد عموم شهروندان از اداره شهر و وابسته ساختن بیش از پیش آن به طیف اندکی از فعالان اقتصادی است.

 

محدودیت فعالیت اقتصادی در تهران

از دیگر تبعات این شیوه درآمدزایی در شهر تهران و انحصار صنعت ساختمان در تامین مالی شهر را می‌توان محدود سازی زمینه سایر فعالیت‌های اقتصادی در شهر تهران دانست. به نحوی‌ که با رونق ساختمان‌سازی اگرچه بر قیمت ساختمان‌ها اضافه شده و فعالان این صنعت سودهای سرشاری می‌برند اما هزینه اداره سایر فعالیت‌های اقتصادی در این شهر افزایش می‌یابد و عملا عرصه بر سایر فعالیت‌ها تنگ می‌شود. سرمایه‌هایی که می‌توانست سبب رونق فعالیت‌های اقتصادی در تهران شود یکسره به بخش مسکن و ساختمان هدایت می‌شود و چنین اتفاقی خود سبب محدود شدن پایه‌های مالیاتی آتی برای تغییر وضعیت در شهرداری تهران نیز می‌شود.

از سوی‌ دیگر، با افزایش هزینه زندگی در شهر تهران قدرت خرید طبقات مختلف مردم را نیز کاهش داده و توسعه شهری را بار دیگر با اختلال مواجه می‌کند.

 

جمع‌بندی

این بررسی نشان می‌دهد که شهرداری تهران دست کم در هشت سال گذشته تلاش چندانی برای رهایی از وابستگی به منابع درآمد ناپایدار نکرده است. همواره حدود سه‌چهارم بودجه شهرداری از محل درآمدهای ناپایدار تامین شده است. این شیوه تامین مالی سبب شده در ساختار شهرداری تهران تعامل با عده‌ی کمی سازنده مسکن جای تعامل گسترده و مشارکت فعال شهروندان در برنامه‌ریزی و توسعه شهری را بگیرد. حالا اگرچه به‌نظر می‌رسد تغییر این شیوه به خواستی فراگیر تبدیل شده است، اما در جایی که مشارکت شهروندان در تصمیم‌گیری چندان سابقه‌ای ندارد تغییر مسیر دشواری پیش‌رو خواهد داشت.

به‌گونه‌ای که برای تغییر مسیر مالیه شهری، جذب مشارکت شهروندان و پرداخت مالیات‌های شهری بیشتر اجتناب ناپذیر است اما برای رسیدن به این هدف شهروندان نیز باید احساس کنند که در تصمیم‌گیری‌ها سهیم هستند. حال باید دید آیا وقوع این تغییرات از عهده مدیرانی که عادت به پاسخگویی و تعامل با مردم ندارند، برخواهد آمد؟

 

مطالب مرتبط:

مهم ترین دستورکار اصلاح طلبان در شهرداری تهران چیست؟

حراج شهرها برای گذران روز

رسانه ها،‌ مهم ترین قربانیان فساد شهرداری و شورای شهر تهران

 

این گزارش با استفاده ازداده‌های پایگاه داده باز ایران نوشته شده است.

{[ breaking.title ]}

{[ breaking.title ]}