چرا استدلال‌های موافقان و مخالفان فدرالیسم در ایران سست و بی‌مبنا هستند؟

محمد محبی؛استاد علوم سیاسی دانشگاه آزاد

بحث فدرالیسم درباره ایرانِ کنونی هر از چندباری در میان فعالان سیاسی ایرانی مطرح می‌شود اما هر بار، مباحث آشفته‌تر و بی‌مبناتر می‌شوند. بحث‌های چند هفته اخیر هم شوربختانه دارای سطح بسیار نازلی بوده‌اند. بسیاری اصلاً نمی‌دانند کجا ایستاده‌اند و در مورد چه حرف می‌زنند. نه موافقان می‌دانند که از چه طرف‎داری می‌کنند و نه مخالفان دقیقاً می‌دانند که با چه مخالف هستند!

 موافقان فدرالیسم آن را برای تمرکززدایی و رفع تبعیض تجویز می‌کنند ومخالفان آن را خطری برای تجزیه ایران می‌دانند. در حالی ‌که اصلاً  فدرالیسم نه ربطی به تجزیه دارد و نه ابزاری برای تمرکززدایی و رفع تبعیض است. برعکس، فدرالیسم یک ابزار و فرآیند برای تجمیع و متمرکز کردن قدرت جهت ساخت کشور جدید است.
مثل روز روشن است که برای ایران کنونی، فدرالیسم و فدرال‌طلبی موضوعیت ندارد؛ یعنی مخالفت و یا موافقت با آن بی‌معنا است. کسی که «فدرالیزاه کردن حکومت» را برای ایرانِ کنونی توصیه و تبلیغ می‌کند و خودش را «فدرالیست»(کذا) می‌داند، یا معنای فدرالیسم را نفهمیده است و یا نیت دیگری دارد و پشت نقاب فدرال‌طلبی پنهان شده است.

در این مقاله سعی خواهم کرد به این سه موضوع مهم بپردازم؛ عدم موضوعیت فدرالیسم برای ایران، موهوم بودن خطر تجزیه ایران و مطالبه تمرکززدایی به جای فدرال‌طلبی.

 

چرا فدرالیسم اساساً برای ایران موضوعیت ندارد؟

فدرالیسم همان‌طوری که از ریشه لغوی آن (foedus) پیدا است، به معنای اتحاد، پیمان، قرارداد و امثال آن است. در حقوق اساسی، بدین معنا است که چند دولت یا شبه‌دولت هم‌جوار، با مرز مشخص، در یک روندی باهم متحد شده و یک کشور جدید با قلمرو تازه تأسیس کنند، نه این که یک کشور واحد را تجزیه و چند دولت داخل آن ایجاد کنند و بعد آن دولت‌ها مجدداً در قالب سیستم فدرال باهم متحد شوند! به عبارت بهتر، فدرالیسم، ابزار و روندی برای تأسیس کشور جدید است، نه مکانیسمی برای تقسیمات کشوری!

فدرالیسم، حرکت از کثرت به وحدت است، نه بالعکس! هیچ مدلی خلاف آن وجود ندارد. برخلاف تصور برخی‌ها، مورد کشور بلژیک هم استثنا بر قاعده نیست. بلژیک از اولین روز تأسیس هم یک «ایالات متحده» بود. بعد از جنگ جهانی دوم، مدتی «اتحادیه» شد و چند دهه بعد از آن، به تدریج به سیستم فدرال کنونی تغییر شکل یافت؛ یعنی فقط شکل فدرالیسم آن تغییر کرده است.
حتی تجربه خونین و شکست‌خورده فدرالیسم در عراق هم استثنا بر قاعده ثابت فدرالیسم در سایر نقاط جهان نیست. کُردهای عراق با مبارزه مسلحانه، در طول بیش از نیم قرن و با دادن بیش از یک میلیون تلفات، یک «خودمختاری» کسب کرده بودند. بعد از حمله امریکا به عراق، این حکومت خودگردان، در قالب قرارداد فدرال، با دولت بغداد متحد شد و براساس یک عرف سیاسی، رییس‌جمهوری عراق از میان کُردها انتخاب می‌شود.

علاوه بر تئوری، در عمل هم هیچ مدل فدرالی که ناشی از حرکت از وحدت به کثرت باشد، وجود ندارد. مطالبه حرکت از وحدت به سمت کثرت، اسمش فدرال‌طلبی نیست بلکه دقیقاً تجزیه‌طلبی و استقلال‌طلبی است. این گزاره، نتیجه تجربه عملی فدرالیسم در نقاط مختلف جهان است، نه نظریه‌پردازی حقوقی محض! صد البته مدل فدرالیسم با توجه به بسترهای سیاسی و اجتماعی، در هر کشوری متفاوت است. اصلاً مدل فدرالیسم در هر کشوری منحصر به فرد است و به تعداد کشورهای فدرال در دنیا، مدل فدرالیسم وجود دارد؛ مثلاً مدل اجرایی و شکلی فدرالیسم در امریکا با فدرالیسم در آلمان تفاوت دارد. اما ماهیت اصلی و جان‌مایه نهاد فدرالیسم در همه کشورهای فدرال یکی است؛ یعنی حرکت از کثرت به وحدت. این گزاره، تنها وجه اشتراک کشورهای فدرال در دنیا است.

 

چرا خطر تجزیه ایران، امری موهوم است؟

در رد سخنان فدرال‌طلبان، نباید بحث تجزیه را پیش کشید چون ربطی ندارد. اگر در پاسخ به آن‎ها گفته شود «فدرالیسم مقدمه تجزیه و جدایی‌طلبی است» و یا «فدرالیسم بدتر از تجزیه است»، پس به این دلایل دست از فدرال‌طلبی بردارید، در این شیوه استدلال، دو اشتباه وجود دارد؛ اول این که موضوعیت فدرالیسم برای ایران به رسمیت شناخته شده است و تنها مانع آن، خطر تجزیه ایران تلقی می‎شود. دوم این که فدرال‌طلبان را در موضع مظلوم‌نمایی قرار می‌دهد؛ یعنی آن‏ها حق فدرال‌طلبی را برای خود قایل می‌شوند و می‌گویند عده‌ای با انگ تجزیه‌طلبی، این حق را از ما گرفته‌اند! حال آن که فدرالیسم حق شهروندی نیست، یک ابزار برای تأسیس کشور جدید است. نباید با استدلال‌های سست، به تجزیه‌طلبان اجازه داد که با نقاب فدرال‌طلبی فعالیت و آب را گل‎آلود و از شفافیت فرار کنند.

مسأله دیگر این که اساساً خطر تجزیه ایران موهوم است و نباید زیادی به آن دامن زد. به نظر می‌رسد بخش بزرگی از این خطر موهوم، توسط جمهوری اسلامی دامن زده می‌شود. البته دغدغه اتحاد و یکپارچگی ایران، شرافتمندانه‌ترین دغدغه برای هر ایرانی می‌تواند باشد. این دغدغه پیش از آن که ناشی از فضیلت میهن‌دوستی و یا از موضع ایدئولوژی ملی‌گرایی و ناسیونالیسم (این ایدئولوژی برای ایران موضوعیت ندارد و با میهن‌دوستی متفاوت است) باشد، یک دغدغه واقع‌گرایانه، انسان‌دوستانه و صلح‌طلبانه است. دلیل آن کاملاً روشن است؛ در داخل ایران، هیچ مرز قومیتی نمی‌توان کشید تا بتوان آن را تجزیه کرد. هرگونه تلاش برایِ مرزکشیِ قومی در آن هم لاجرم با جنگ و خون‌ریزیِ بی‌پایان همراه خواهد بود.

آن چه که مسلم است، در داخل ایران هیچ مرزی بین اقوام وجود ندارد. اگر قرار بر مرزکشی قومی و یا تجزیه باشد، مرز بین کُردها و آذری‌ها کجا باید قرار بگیرد؟ مرز بین کُردها و لرها چه؟ مرز بین اعراب با لرها و بختیاری‌ها در کجا؟! مرز بین تالش‌ها، گیلک‌ها و آذری‌ها؟! مرز بین اقوام فارسی‌زبان با سایر اقوام؟

از میان ۱۰ کلان‌شهر ایران، ۹ شهر چندقومیتی هستند. ساکنان بیش از ۹۰درصد استان‌های ایران هم از قومیت‌های مختلف تشکیل شده‌اند. استان کوچک خراسان شمالی با جمعیتی کم‌تر از ۹۰۰ هزار نفر، بیش از هفت قومیت در داخل خود دارد. اصلاً تجزیه ایران و تقسیم قومی آن شدنی نیست مگر این که برای کشیدن مرزهای قومیتی در داخل کشور، در طی چندین جنگ خونین، چندصدهزار کشته و چند ده میلیون نفر آواره و جابه جا شوند که نشدنی است. تازه هیچ چشم‌اندازی برای پایان چنین جنگ‌هایی وجود ندارد.

شکل‌گیری جریان‌های تجزیه‌طلب در ایران پدیده جدیدی نیست. در طول تاریخ ایران، از دوران باستان تاکنون، گروه‌های تجزیه‌طلب شکل گرفته و از بین رفته‌اند اما هیچ‌کدام از این گروه‌ها حتی موفق به جدا کردنِ یک وجب از خاک ایران نشده‌اند. تمام تکه‌های جداشده از خاکِ ایران، با حمله نظامی و یا فشار قدرت‌های بزرگ منفک شده‌اند. در یک قرن اخیر و در سه برهه مهم، یعنی جنگ‌های اول و دوم جهانی و وقوع انقلاب اسلامی که دولت مرکزی ایران دچار ضعف و انحطاط شد، تحرکاتی از طرف گروه‌های تجزیه‌طلب رخ داد اما هیچ‎کدام از آن تحرکات منجر به جدایی یک ذره از خاک ایران هم نشد.

حتی در کشورهای عراق، سوریه و افغانستان نیز که بارها جنگ داخلی اتفاق افتاد و چندین مرتبه دولت‌های مرکزی فروپاشیدند، تجزیه رخ نداد. در عراق که دو بار در دهه آخر قرن بیستم و دهه اول قرن بیست‌ویکم، دولت مرکزی ضعیف و نابود شد، بازهم آن کشور تجزیه نشد. کُردهای عراق که با نیم‌قرن مبارزه مسلحانه، بیش از نیم‌میلیون تلفات، خودمختاری کسب کرده بودند، نتوانستند از عراق جدا شوند و کشور جدید تشکیل دهند. حتی اگر همین امروز هم دولت مرکزی در بغداد نابود شود، بازهم قادر به تأسیس کشور جدید نیستند. اگر اختلافات عشیره‌ای‌شان اجازه دهد، نهایتش می‌توانند در دوسه استان شمالی عراق، یک کشور کوچک و محصور در خشکی تشکیل دهند. آن‌ها حتی توان ضمیمه ‌کردن کرکوک را هم نخواهند داشت. اگر دولت مرکزی در بغداد نباشد، کردها، ترکمن‌ها، اعراب شیعه و سنی برای به چنگ آوردن این منطقه نفت‌خیز به جان هم می‌افتند و آن قدر هم‌دیگر را می‌کشند تا نسل‌شان منقرض شود و میلیون‌ها جسد باقی‌مانده از این جنگ، تبدیل به یک میدان نفتی در ده‌ها میلیون سال آینده ‌شود! این یک واقعیت است. پس واقعیت‌ها را باید پذیرفت و از مرزکشی‌های جدید، به ویژه مرزکشی قومیتی دست برداشت.

 

تمرکززدایی آری، فدرال‌طلبی نه

اگر برخی فعالان سیاسی و اجتماعی ایرانی دغدغه تبعیض و تمرکز قدرت و ثروت در ایران را دارند و به خاطر این دغدغه دچار بدفهمی شده و در دام قومیت‌گرایی افتاده‌اند و از فدرالیسم حرف می‌زنند، باید ذهن‌شان روشن شود. اول از همه باید گفت که اساساً مقوله قومیت در ایران و حتی در عصر جمهوری اسلامی هم‏مبنای تبعیض نیست. یک شهروند ایرانی صرفاً به خاطر قومیتش مورد تبعیض واقع نمی‌شود. در ایران پنج دلیل و مبنای تبعیض وجود دارد: مذهب، جنسیت، ایدئولوژی، دور بودن از مرکز و فساد، رانت و تباهی طبقه حاکم. هیچ‎کدام از این پنج دلیل ارتباطی به قومیت ندارند؛ یعنی یک شهروند ایرانی از هر قومیتی که باشد، اگر شیعه، وفادار به ایدئولوژی حاکم و دست‌رسی به مراکز قدرت و ثروت داشته باشد، به راحتی رشد می‌کند و به قدرت و ثروت می‌رسد.

در عین حال، مدیریت کشور پهناور و متکثری مثل ایران، با سیستمی که صرفاً از مرکز هدایت شود، شدنی نیست. از سوی دیگر، همان طوری که گفته شد، فدرالیسم برای ایران کنونی از بیخ و بن موضوعیت ندارد. فدرالیسم نتیجه اتحاد شبه‌دولت‌ها و یا دولت‌های مجاور هم و تشکیل دولت و کشور جدید است، نه تقسیم یک کشور! فدرالیسم برای رفع تبعیض و حتی تمرکززدایی ابداع نشده است و تمرکززدایی و فدرالیسم دو بحث کاملاً مجزا هستند.

پس راه‌حل چیست؟
خیلی ساده است؛ زمانی که کل مسایل اداری و دیوانی کشور از مرکز مدیریت شود، باعث بزرگ‌شدن حجم دولت و متعاقب آن، فساد و تبعیض می‌شود. راه‌حل، در درجه اول، کوچک کردن حجم دولت و افزایش اختیارات نهادهای محلی چون شوراهای شهرها، روستاها، شهرستان‌ها و استان‌ها و نیز شهرداری‌ها و استان‌داری‌ها است. در مباحث حقوق عمومی، شهردار به عنوان «رییس‌جمهور» شهر محسوب می‌شود و اختیارات و وظایف زیادی در محدوده شهر خود دارد. متأسفانه در ایران بی‌اهمیت‌ترین مسایل اداری هم از مرکز کشور مدیریت می‌شود و نهادهای محلی از اختیارات اندکی برخوردارند و وظایف کمی برعهده آن‎ها است.

به نظر می‌رسد برای پخش کردن مدیریت اداری و دیوانی کشور و کارآمدی سیستم اداری، به چیزی شبیه به لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در دولت «رزم‌آرا» مطرح شد، نیاز است. از لحاظ قواعد حقوق عمومی و فن قانون‌نویسی، لایحه قابل قبولی است که با یک ویرایش جدید، برای زمان کنونی هم راه‌گشا است. «محمد مصدق» و یارانش هم در شانزدهمین مجلس شورای ملی به خاطر ارایه این لایحه، رزم‌آرا را به تلاش برای تجزیه ایران متهم کردند! حال آن که به نظر نگارنده، سپهبد رزم‌آرا یکی از میهن‌پرست‌ترین نظامیان ایران بود که با اقلیم و بافت جمعیتی ایران به خوبی آشنایی داشت. کتاب  ۲۰ ‌جلدی «جغرافیای نظامی ایران»، نوشته رزم‌آرا هنوز هم در دانشکده‌های نظامی ایران تدریس و مطالعه می‌شود.

راه حل دیگر، افزایش تعداد استان‌ها است. الان کشوری مثل ترکیه که جمعیت آن برابر ایران است و وسعتش نصف آن، دارای ۸۴ استان است. می‌توان در یک روند تدریجی، استان‌های بزرگ و پرجمعیت ایران را تقسیم کرد. معیار تقسیم هم فقط جمعیت و وسعت برای مدیریت بهتر و عادلانه‌تر باشد، نه قومیت و مذهب و زبان و... یعنی در پهنه کشور، استان‌های کوچک حول محور چند شهر و دهستان ایجاد کرد و استانداران با نظارتِ شوراهایِ استانیِ منتخبِ مردم، امور استان‌ها را مدیریت کنند.

مطالب مرتبط:

دو راهی جنگ داخلی و رواداری در ایران