جلیل روشندل؛ استاد علوم سیاسی و امنیت بینالمللی دانشگاه کارولینای شمالی
«محمد خاتمی»، رییس جمهوری سابق ایران در روز شنبه ۲۱ اردیبهشت در نشست اعضای شورای شهر گفت: «شاید در حال حاضر از نظر سیاسی مطلوب نباشد اما مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی، اداره فدرالی است. اما ما از نظر "قانون اساسی" نمیتوانیم فدراتیو باشیم.»
این سخنان واکنشهای ضد و نقیضی را در فضای مجازی و محافل مختلف به دنبال داشته است. در یادداشت حاضر، سعی شده است ضمن ارایه برخی تعاریف اولیه از فدرالیسم، ابعادی از نتایج احتمالی تبدیل شدن ایران به یک سیستم فدرال بررسی شود.
به طور یقین، این بحث بسیار وسیعتر و پر اهمیت‌تر از آن است که یادداشت حاضر بتواند به همه ابعاد آن بپردازد.
فدرالیسم چیست؟
فدرالیسم مکانیسم توزیع قدرت حکومتی در سطوح گوناگون حاکمیت، همراه با پشتوانه و تضمینِ «قانون اساسی» است. به کارگیری این مکانیسم، به واحد‌های فدرال در داخل یک حاکمیت اجازه می‌دهد برای اداره امور در زمینه‌های خاصی اختیار داشته باشند و در عین حال، به طور همزمان و منطبق با توافق‌های قانونی در سایر زمینه‌ها، از قدرت مشارکتی برای اداره کشور و دفاع از منافع و امنیت آن برخوردار شوند.
در حقیقت، آن طور که «دانیل الازار» گفته است، فدرالیسم تلفیقی از حکومت نیمه خودمختار و حکومت نیمه مشارکتی است.
سیستم‌های فدرال معمولاً از نظر فرهنگی متنوع و دارای سرزمین‌های گسترده هستند. نمونه‌هایی از سیستم فدرال عبارتند از آرژانتین، برزیل، کانادا، آلمان، روسیه، هندوستان، مالزی، نیجریه، پاکستان، آفریقای جنوبی و ایالات متحده امریکا. بلژیک و اسپانیا نیز معمولا در این لیست آورده می‌شوند اما وجود این دو کشور ثابت می‌کند در تعریف مختصر پیشین، تنوع فرهنگی بیش از وسعت سرزمینی اهمیت دارد.
علاوه بر آن، هر یک از کشورها می‌توانند دلایل خاص خود را برای فدرال شدن داشته باشند که الزاما با علل و جهات دیگر کشورها یکی نیستند؛ برای نمونه، کشور بلژیک از نظر جغرافیایی بسیار کوچک و از نظر فرهنگی متنوع است و تفاوت‌های عمیقی بین مردم آن وجود دارد. بلژیک اصولاً یک کشور پادشاهی و یا به تعبیری، حکومت سلطنتی فدرال شناخته می‌شود در حالی که هنوز شخصی با عنوان پادشاه در جایی از این سیستم جایگاه ویژه خود را دارد.
در راس حکومت اسپانیا نیز پادشاه قرار گرفته است ولی از سال ۱۹۷۸ با تفکیک قوای سه گانه (قضایی، قانونگذاری و اجرایی)، قدرت عملا در دست دولت فدرال قرار گرفته است. ضمن این که در خلال ۳۵ سال گذشته، تمرکز زدایی بسیار گسترده‌‌ای در آن رخ داده است و در عمل ایالت‌ها دارای اختیاراتی هستند که تا حد یک دولت فدرال عمل می‌کنند.
اسپانیا در نقطه مقابل بلژیک قرار دارد. چرا که براساس قانون اساسی، اسپانیا کشوری واحد و غیر قابل تفکیک (one and indivisible) تعریف شده است اما در عین حال، همین کشور ۱۷ ناحیه خودمختار دارد که قدرت سیاسی در آن‌ها به نحو غیرمشابه‌‌ای غیر متمرکز است؛ یعنی حسب مورد، قدرت یک ناحیه ممکن است کمتر یا بیشتر از سایر نواحی باشد و از این لحاظ همانند یک کشور فدرال عمل می‌کنند. گرچه معمولاً نام اسپانیا در لیست کشورهای فدرال آورده می‌شود ولی به خاطر تعریف قانون اساسی مبنی بر غیر قابل تفکیک بودن، نمی‌توان گفت اسپانیا یک کشور فدرال کامل است.
در ایالات متحده امریکا نیز که یک سیستم فدرال تثبیت شده محسوب می‌شود، بر اصل «ملت واحد غیر قابل تفکیک» تاکید زیادی شده است و در مراسم اعطای تابعیت فردی که به تابعیت امریکا در می‌آید، نسبت به آرمان «یک ملت غیر قابل تفکیک، با آزادی و عدالت برای همه...» سوگند وفاداری یاد می‌شود.
تقریبا همه سیستم‌های فدرال در امر حفظ کلیت نظام با استفاده از شیوه‌های دموکراتیک تاکید دارند. دست کم در یکی دو دهه اخیر مشاهده کردهایم که چه گونه برخورد با سلایق متفاوت مثلا در ناحیه باسک و کاتالونیا و یا حتی در ناحیه کِبک کانادا عمل می‌کند تا از تجزیه آن جلوگیری شود.
خاتمی چه می‌گوید؟
با این مقدمه به چند سوال می‌پردازیم که پس از اظهارات محمد خاتمی در مورد تجویز «اداره فدرالی» به عنوان مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی برای ایران مطرح می‌شود. اولین سوال این است که آیا اشاره محمد خاتمی به سیستم فدرالی است که مثلاً در امریکا یا آلمان رایج است یا صرفا به فورمولی اشاره می‌کند که می‌تواند برای مدتی توجه مردم را از امور خارجی به امور داخلی منعطف و التهابی ایجاد کند تا بحران حاضر در کشور را دور بزند؟
هرچند خاتمی به روشنی به سیستم فدرال اشاره دارد اما تاکید می‌کند که قانون اساسی چنین اجازه‌‌ای را نمی‌دهد. بنابراین و در بهترین شرایط، این فقط یک اظهار نظر ساده از جانب فردی است که یا از سر ترس و نگرانی فردی و یا از سر اعتقاد به قانون اساسی جمهوری اسلامی، به یک آلترناتیو فکر می‌کند که می‌داند رسیدن به آن در چارچوب قانون اساسی فعلی ممکن نیست. در چنین شرایطی، خاتمی مانند بیماری است که در برابر دوگانه درد شدید و اعتقاد درمانده است که آیا با مصرف ماده‌‌ای که در مذهبش ممنوع شده، از درد کشنده رهایی یابد یا این که درد را تحمل کند چون مذهبش آن درمان را ممنوع کرده است؟ بنابراین، ساده‌ترین پاسخ به سوالی که مطرح شده، این است که به احتمال زیاد نقش گسترده‌تر برای شوراها و نهادهای مردمسالار بیشتر از یک سیستم فدرال مورد نظر خاتمی بوده است. چرا که او خطاب به شورای شهری صحبت می‌کند که خود بنیانگذار آن است.
بنابراین و در بهترین شرایط، خاتمی احتمالا از طریق طرح اداره فدرالی، فقط نگرش شخصی خود را مطرح می‌کند و هیچ گونه دعوتی برای تغییر قانون اساسی به سوی یک سیستم فدرال را در نظر ندارد و گرنه به صراحت راه حل رسیدن به یک سیستم فدرال را نیز ارایه می‌داد.
ارزیابی واکنش‌ها به سخنان خاتمی
نگاهی به واکنش‌هایی که طی هفته گذشته و پس از سخنان محمد خاتمی مشاهده شد، نشان می‌دهد تا چه حد این سخنان مورد پذیرش یا مخالفت مخاطبان و مردم بوده است. طیف وسیعی از مخالفت‌ها حول محورهای گوناگونی مطرح شده ولی عمده آن‌ها عبارتند از:
- چون ایران کشوری است با سابقه هزاران ساله و نظام سیاسی تک ساحتی و فراگیر و چون کشور بودن یک اصل پیشینی است، بنابراین نمی‌تواند تبدیل به یک نظام فدرال بشود. به این اعتبار، فدرالیسم حاصل شیوه‌های استعماری است و آخرین نمونه آن عراق است که هنوز در معرض خطر فروپاشی قرار دارد. کشوری مانند بلژیک هم استثنایی است که اگرخارج از قاره اروپا بود، حتما تا به امروز چند پاره می‌شد.
- اصلا اشاره خاتمی، تاکید بر نوعی «توزیع عدالت» است. او هم خوب می‌داند که در شرایط فعلی، مملکت نیاز به همبستگی کامل دارد. اشاره خاتمی به فدرالیسم، اشاره به فواید مترتب در مقوله رفتار فدراتیوی و نوعی توزیع عدالت است و در نهایت به متقاعد کردن مردم و همراه کردن مردم با آرمان‌های جمهوری اسلامی و انقلاب اسلامی منتهی خواهد شد، نه به این معنا که پراکندگی ایجاد کند.
- گفتمان فدرالیسم، گفتمان مشارکت در قدرت سیاسی، گفتمان عدم تمرکز ساختار دولت و گفتمان اهمیت دادن به زبان‌های مادری آن قدر نیرومند است و در جامعه ایران واقعیتی ملموس و محسوس به شمار می‌رود که آقای خاتمی هم به آن اشاره کرده است.
اما داغ‌ترین نقد بر نگرش محمد خاتمی، از جانب «سیدجواد طباطبایی»، استاد سابق «دانشگاه تهران» مطرح شده که در آن دوران زمامداری محمد خاتمی و جریان اصلاحات را به شدت مورد انتقاد قرار داده و توصیه کرده است: «این سخنان را محترمانه پس بگیرید و به اطرافیان خودتان هم توصیه کنید که وارد این مباحث نشوند.»
طباطبایی از طرفی با شدید‌ترین وجه، خاتمی و جمع مخاطبان او را در شورای شهر تهران «فاقد صلاحیت» برای طرح قضیه دانسته است و بیان آن را در چنین سطح عامیانه‌‌ای در مناسبت‌های سیاسی، در شأن رجل سیاسی نمی‌داند. از طرف دیگر، از فرصت این نقادی استفاده و کارنامه اصلاح طلبی را «سیاه» توصیف کرده است و نتایج گفته‌های خاتمی را دارای تالی‌های فاسد می‌داند.
آن چه به اختصار می‌توان از این نگرش‌ها برداشت کرد، عبارت است از:
۱- مقوله فدرالیسم با مقوله ثبات، دو نظریه رقیب و در نتیجه مانع‌الجمع هستند.
۲- رفتار فدراتیو خوب است و منجر به همراه کردن مردم با آرمان‌های انقلاب می‌شود ولی عمل کردن به آن (یعنی پیاده کردن یک سیستم فدرال) موجب پراکندگی و گسست مملکت می‌شود.
۳- فدرالیسم همان مشارکت سیاسی و عدم تمرکز است. در بخش قابل ملاحظه‌‌ای از جهان پیشرفته تحقق یافته و موفق بوده است.
۴- خاتمی صلاحیت چنین بحث مهم حاکمیتی را ندارد و طرح چنین مساله‌‌ای، مصالح عالی کشور را به خطر می‌اندازد؛ به عبارت دیگر، حتی بحث در مورد فدرالیسم یک تابو تلقی می‌شود.
ایران و حاکمیت فدرال
سوال بعدی این است که آیا اصولا امکان برقراری حاکمیت فدرال در ایران وجود دارد؟ پاسخ به این سوال، مصداق بیت معروف «که عشق آسان نمود اول ولی افتاد مشکل‌ها» است.
به باور نگارنده، پاسخ اولیه به این سوال منفی است. اندیشه فدرالیسم با عدم تمرکز شروع و از طریق به حداکثر رساندن مشارکت در همه ابعاد حکومتی تکمیل می‌شود. البته قانون اساسی موجب تحکیم توافق‌ها و تضمین توزیع قدرت است ولی نمونه‌هایی که در بالا ارایه کردیم، نشان می‌دهند که می‌توان به فدرالیسم رسید بدون این که در قانون اساسی چنین وضعیتی پیشبینی شده باشد.
بی‌تردید تحقق فدرالیسم نه تنها به درک مفهوم بلکه به درک ضرورت و نیاز به چنین مکانیسمی بستگی دارد. فقدان چنین درکی در جمهوری اسلامی حاکی از این است که امکان به وجود آمدن یک حکومت فدرال، فاصله‌‌ای بسیار طولانی با اوضاع فعلی دارد.
قبل از هر چیز، ساختار تمامیت خواه موجود باید دگرگون شود و جای خود را به تحمل نظر مخالف و حتی پذیرش و ترغیب سلایق مختلف در اداره مملکت بدهد. مملکتی که هنوز در ابعاد کوچک‌تر مانند برابری‌های اجتماعی، ادیان، سلیقه‌های سیاسی و حتی وجود احزاب مخالف دچار مشکل و معضل لاینحل ۴۰ ساله است، بی‌تردید نمی‌تواند با یک اشاره رییس جمهوری سابق، گامی ولو کوچک به سمت فدرالیسم بردارد.
مسیر تحقق حقوق اجتماعی و تحولات سیاسی ناشی از آن، از خرد به کلان است. حاکمیت فدرال نمی‌تواند به دستور رهبری تشکیل و اجرا شود. در شرایطی که فرمان رهبری بر کلیه باید‌ها و نباید‌ها و سیاست‌های دولت منتخب ملت تقدّم دارد، چه گونه می‌توان توقع داشت فردی که دارای قدرت مطلقه است (ولایت مطلقه فقیه)، حاضر باشد قدرت را در سطوح پایین‌تر تقسیم کند؟
پیشران فدرالیسم دموکراسی، پذیرش اصل مشارکت در قدرت سیاسی و شناسایی حقوق فردی و اجتماعی آحاد ملت است. پس از آن باید به فکر ایجاد بنیان‌های فرهنگی بود تا درک درستی از نظام فدرال در جامعه ایجاد شود. اگر پیشران‌ها در یک سیستم فدرال موجود نباشند و فدرالیسم به صورت فرمان حکومت مرکزی پدید آید و از مرکز اداره شود، نخواهد توانست در مقابل بحران‌ها مقاومت کند و حاصل آن، تجربه تلخ یوگسلاوی خواهد بود.
برخی از نظام‌های فدرال مانند پاکستان و سودان بر مبنای قومیت (اتنیکی) ایجاد شدهاند. در این کشورها فدرالیسم نسخه‌‌ای برای درمان مشکلات قومی و فرار از مسایل قومیتی به کار رفته است؛ اقوامی که با قدرت مرکزی دچار اصطکاک بوده و هستند. اگر نسخه فدرالیسم پیاده نمی‌شد، امکان تجزیه آن‌ها وجود داشت و هنوز هم وجود دارد.
البته تنوع قومی دلیل تجزیه نیست و در صورت وجود یک سیستم اداری بهینه، نباید موجب تجزیه شود. این که دولت مرکزی چه گونه با اقوام و فرهنگ‌های مختلف تعامل کند، می‌تواند مقدمات تجزیه یک کشور چند قومیتی را فراهم آورد. فدرالیسم در ایران تا حدودی می‌تواند دچار همین بیماری شود چراکه فاقد پیشران‌های مناسب از بُعد توسعه اقتصادی و بنیان‌های دموکراتیک است.
برای سده‌های طولانی و حتی پس از تشکیل دولت – ملت در ایران، حکومت‌های مرکزی از سرمایه گذاری برای آبادانی برخی مناطق حاشیه امتناع و حتی به کوچ اجباری اقوام با هدف برهم زدن همبستگیهای قومی اقدام کردهاند. در برخی نواحی دیگر که تفاوت‌ها ماهیت مذهبی داشتهاند نیز حکومت مرکزی تمایزات آشکاری بین اکثریت شیعی و اقلیتی که مذهب دیگری داشته، قایل شده است. مجموعه این عوامل در صورت تبدیل شدن ایران به یک سیستم فدرال بدون تحقق پیشران‌های معتبر و قوی، می‌تواند تحت شرایطی دست به دست هم داده و موجب تجزیه کشور شود.
بنابراین، ضمن این که در اصل سخن آقای محمدخاتمی شکی نیست که فدرالیسم یکی از بهترین شیوه‌های حاکمیت است ولی در مورد این که این نسخه پیش از ایجاد زیرساخت‌های فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی به عنوان پیشران‌های سیستمی قابل پیاده شدن باشد، جای تردید فراوان دارد.
همانطور که در مورد اسپانیا نشان داده شد، قانون اساسی مانع بسیار کوچکی است. مشکلات ایران فراتر از قانون اساسی است. در شرایطی که حتی اپوزیسیون کشور فدرالیسم را به عنوان یک راهبرد عملی نمی‌پذیرد، چه گونه می‌توان باور کرد که چنین تحولی امکان وقوع دارد؟ تا زمانی که زیر بنای فرهنگی لازم برای ایجاد درک مشترک از سیستم فدرال ایجاد نشود و درک درستی از حکومت فدرال وجود نداشته باشد، هرگونه حرکت حساب نشده می‌تواند موجب تشدید نزاع‌های داخلی شود.
مطالب مرتبط:
رضا تقی زاده: نسخه سیستم فدرالی مناسب حال فعلی ایران نیست
کامران متین: تنها راه جلوگیری از فروپاشی ایران، فدرالیسم و دموکراسی رادیکال است
جدال بر سر فدرالیسم: فاشیسم ایرانی علیه لیبرالیسم
شیما کلباسی: فدرالیسم پاسخ‌گوی مشکلات ایران نیست
شاهین صادق‌زاده میلانی: فدرالیسم در ایران هرج و مرج و نابسامانی ایجاد می‌کند
چرا استدلال‌های موافقان و مخالفان فدرالیسم در ایران سست و بی‌مبنا هستند؟
از بخش پاسخگویی دیدن کنید
در این بخش ایران وایر می‌توانید با مسوولان تماس بگیرید و کارزار خود را برای مشکلات مختلف راه‌اندازی کنید
با ایران‌وایر همکاری کنید
ویدیوها و مطالب خود را برای ما بفرستید
ثبت نظر